桑玉成
党的十六届四中全会作出的关于加强党的执政能力建设的决议，提出了推进党的科学执政、民主执政、依法执政的原则性取向。而无论是科学执政还是民主执政抑或依法执政，说到底，都有一个科学的制度设计和程序设计问题。
尤其需要指出的是，制度设计与程序设计的问题，既是一个宏观的理念问题，又是一个微观的具体问题。之所以强调它是一个微观的具体问题，是因为这样的问题在我们每一个层面的领导体制中、在任何性质的组织体系中，均不同程度地存在。这些问题解决得如何、或者说设计得水平怎么样，直接关系到党的执政效率问题。
在这里，笔者仅举三个方面的实际例子，来说明这种微观意义上的制度设计和程序设计的重要意义之所在。
一个例子是，关于委员会会议。根据党的章程以及党的工作惯例，我们党实行委员会的领导体制。在一个具体的组织体系中，无论是党的常委委员会，还是党的全体委员会，其履行职责都应该是通过委员会的形式进行。但是在我们实际的政治生活中，由于制度或程序的失缺而导致的体制偏离情况极为普遍。譬如说，一种情况是，党的组织的行政化倾向使得委员会制度的作用不能得到很好的发挥。具体表现在，一般来说，因为委员会通常是会议的形式，而会议就存在一个会期的问题，在一个具体的组织中，如党委常委会的会议最多也就一个星期开一次。而在非会议期间，党组织的主要领导成员实际上也在履行着组织管理的功能，操持着具体的行政事务。
再一种情况是，就说具体的委员会会议。在大多数的组织体系中，尽管也制定有关于议事的规则，但几乎很少有哪种规则能够具体规范委员会的工作制度。最基本的问题是：什么样的事项、经过什么样的程序才能进入一定的委员会进行讨论议决，据笔者了解，绝大多数的党委会缺乏明确的规范。一般的做法是，各委员就其分管的事务提交出来，经办公室或秘书处汇总，但办公室或秘书处又没有审议的责任，所以基本上就是汇总而已。现实的情况往往是，分管委员出于各种各样的主观的动机，往往大事小事均往会议上送，于是就导致了委员会会议中议题多、议题繁、议题小的普遍情况，由此而大大影响到了会议的效率，甚至也影响到了委员会会议的严肃性和规范性。
还有一种情况是，就如上述议题已经进入了委员会的会议，需要委员会进行讨论议决。但是，对于一个特定的事项，如何进行讨论、又如何作出决定或不作出决定，往往也缺乏必要的准则。如果按照委员会会议的一般准则，那么任何一个事项，均需通过投票表决并遵循多数通过的原则。但是实际的委员会会议中，这种投票表决的情况甚少，而且如上所述由于议题多等原因，也确实存在着有很多议题根本就用不着投票的情况。
第二个例子是，关于组织功能划分。仅从微观的具体的意义上分析，在我们几乎所有的组织体系中，党的组织及其领导机构或领导者究竟具有哪些管理功能、在其履行这些功能过程中又如何与行政组织及其领导作出相对明确的划分，始终是一个制度上的难题。我们之所以说仅从微观的具体的意义上分析，主要是说明，我们不去讨论宏观意义上的党政关系问题，而是从非常现实的非常实际的角度，来探讨一个组织运作问题。
在我国的领导体制中，完善的结构特征正是党政二元组织结构。对于一个组织来说，其有效运转的基本条件，就是组织中的每一个结构和职位都有明确的功能领域和职责范围。但是，在实际运行中，党政结构之间的职能和职责混淆和模糊问题普遍存在。笔者在调查中听到不少领导干部的反映，譬如在一个地方，任何一个事项，说“四套班子”中的任何一套班子去管理都有理由，反过来说，某一个事项需要查究具体责任人的时候，也很有可能在哪套班子中都无法落实。
尽管在理论上说，党政具有不同的性质和不同的功能，但是现实的问题是，在一个既定的组织体系中，存在着党政二元结构，但这二元结构面对的是同一个领域、管辖的是同一些事项、甚至也承担着同一的责任。在这种情况下，如何在微观意义上对党政的具体职能作出相对明确的分工，这是我们改革和完善领导体制并以此来提高体制效率的重要关键。
第三个例子是，关于干部选拔制度。在某种意义上说，干部选拔制度在全部的政治制度当中具有举足轻重的影响，在党的有效执政中占有基础性的地位。应该说，近年以来，我们党在改革和完善干部的选拔制度方面作出了不少的努力和探索。但是，我们尚有很多制度的和程序的问题值得进一步探讨。譬如说，一个基础性的问题是：对于不同层次、不同性质的组织体系中的干部任用缺乏分类规范。从组织理论的角度看问题，不同层次、不同性质的干部应该具有不同的选拔任用方式；反过来说，干部的不同任用方式通常适用于不同的组织类别。但是在这方面我们重视不够，乃至于应该由选举产生的干部恰恰没有通过选举的方式产生，而应该通过任命产生的干部或许又反而强调通过选举的方式产生，诸如之类。
再譬如说，目前一些地方在探索并实践干部的选拔方式，但是这种探索又往往缺乏法理的依据。如按有关法律规定应该由当地人民代表大会产生的政府组成人员，却通过公开考试择优录用的方式产生。再有，在党的组织部门管辖的众多的干部职数中，有时候会“拿出”部分职数用于向社会公开选拔。这种方式对于扩大选拔领导干部的视野，将竞争机制引入干部任用之中，无疑具有十分重要的意义。但是这里产生的一个问题是：为什么是这些组织中的这些职位、而不是那些组织中的那些职位被用来公开竞争；为什么是这么个数量的职位而不是那么个数量的职位被用来公开竞争；为什么是这一次的选拔通过这种方式而以后会不会采取同样的方式等等诸如此类的问题，往往缺乏法理的依据以及制度的规范。同样还有一个非常实质性的问题是：社会特别是参与竞争者对于这种公开选拔的程序规范往往并不知晓，就是说，一个报名参与竞争者参加了笔试、面试等等必要的程序，但他在每一个程序中的成绩特别是这个成绩对于他是否能够最终被录用的意义，无法使他心中有数。
在干部选拔制度中还有这样的情况，近几年以来，我们注重干部任用中的民意程序，即在考察任用干部的过程中，要对候选人进行民意测验。这种方式对于了解候选人的群众基础方面，起到了积极的作用。但是，这里同样存在着一些不规范的问题，如何为“民意”或者更简单地说，哪些人能够称之为“民”？在实际的操作过程中，人们注意到，对于哪一级的干部需要哪些“人民”以及需要多少“人民”来进行民意测验，进而言之，凭什么需要这些“人民”而不是那些“人民”或需要这么多“人民”而不是那么多“人民”来进行民意测验，往往也是缺乏确定性的规范和法理依据。
综上所述，提高党的执政能力，着力推进党的科学执政、民主执政、依法执政，这不仅仅是一个理念问题，更是一个技术问题，需要有制度的和程序的设计。事实和逻辑表明，制度的合理性和程序的正当性在组织管理中具有至关重要的作用。正如邓小平所说，制度好，可以使好人做好事，坏人干不了坏事，而制度不好，好人做不了好事，坏人却尽干坏事。因此，注重从微观制度方面来研究并设计科学合理的执政制度和领导制度，应该是我们推进政治体制改革进而推进政治发展的一个重要抓手。
