欧阳坚

　　随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国传统的政府管理理念和管理模式已经越来越不适应时代发展的要求。当前，“建设服务型政府”业已成为公共行政改革的重要取向。在这个建设与探索过程中，我们必须有面向未来的眼光和博采广纳的胸怀。当我们在前人浩瀚的思想宝库中探寻之时，最不能让人忘怀的学者之一，即是17世纪英国著名思想家约翰·洛克。

　　在1690年出版的《政府论》中，洛克以“自然状态”为历史前提，以社会契约论为理论基础，详细论证了国家权力的来源，精心设计了适应资本主义商品经济发展需求的政府模式。其重要理念包括：

　　第一，政府权力来源于个人权利的让渡。洛克从“自然状态”、“自然法”和“自然权利”等概念出发，深刻分析了政府权力的形成过程。他认为，人类社会本来处于一种自然状态之中，人们依照自然法即人类的理性行事，他们作为个体享有最大的独立性，“在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而毋需得到任何人的许可或听命于任何人的意志”（洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第5页）。然而，“自然状态”存在三大缺陷：一是缺少一种确定的、众所周知的法律。有些人由于偏见或者无知，拒绝接受自然法的约束。二是缺乏一个有权按照法律来判决争议的公正裁判者。三是缺少一个支持正确判决的公共权力。为了克服自然状态的缺陷，人们便相互订立契约，把一部分自然权利交给他们中间被指定的人，变私权为公权，并使公权在公共意志之下运行。政府也就由此而产生。

　　第二，政府的职能在于保障人民权益。洛克认为，个人的生命权、自由权和财产权是一种先于政府的存在而存在的权利，政府权力的行使绝不能以损害个人权利为代价，而应以保障人民权益为天职。他说：“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给它设置在自身上面的统治者，附以明确的或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产”，“当这一权力为人人在自然状态中所有的时候，它的目的和尺度既然在于保护他的社会的一切成员——即人类全体，那么，当它为官吏所有的时候，除了保护社会成员的生命、权利和财产以外，就不能再有别的目的或尺度”（同上，第108-109页）。

　　第三，政府权力必须受限制。洛克指出，使用绝对的专断权力来进行统治，是与人们组建政府的目的背道而驰的，“如果没有关于权利和财产的经常有效的规定来保障他们的和平与安宁，人们就不会舍弃自然状态的自由而加入社会和甘受它的约束”（同上，第86页）;但是他认为，统治者在野心和奢侈的怂恿下，却经常想要保持和扩大已有的权力，“不去做人们当初授权给他时要他办的事情”（同上，第70页）。所以，人民应当对政府的行为时刻保持警惕，并设法限制专横和防止滥用权力。

　　第四，政府必须严格依法行事。洛克认为，政府应根据法律来进行统治，政府的权威直接来源于宪法和法律的权威。他说，“无论国家采取什么形式，统治者应该以正式公布的和被接受的法律，而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治”（同上，第85页）。洛克强调公民在执法、守法方面应该一律平等，无论是统治者，还是被统治者，都不能置身于法律之外，“法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权威逃避法律的制裁；也不能以地位优越为借口，放任自己或任何下属胡作非为，而要求免受法律的制裁”（同上，第59页）。

　　作为人类政治文明发展演变的重要成果，洛克在300多年前提出的关于政府权力来源、政府职能、政府行为的论说，反映了商品经济发展对政府建设的一般要求，对近、现代各国宪政建设产生了重要影响。《政府论》中的一些论断，对我们今天要建设的“服务型政府”仍具有一定的启示意义：

　　其一，服务型政府应当是民主政府。政府的权力来自于公民的让渡，必须以“公民本位”作为自身运转的轴心。具体而言，服务型政府制度框架下，公民本位具有“对象性特征”，即政府必须以实现公民利益最大化为运转目标，同时还具有“主体性特征”，即政府必须保障公共意志在公共事务中的支配性地位。在政府向公民提供服务的过程中，公民需要什么，政府才能提供什么，而不是由政府出于主观意志想提供什么就提供什么。因此，完善民主制度，实行民主政治，是建设服务型政府的根本前提。

　　其二，服务型政府应当是法治政府。市场经济是法治经济，在市场经济中对各种经济社会关系真正起调节作用的，是具有普遍约束力的法律体系。历史反复证明，政府的权威来源于法律的权威，没有法律的权威也就没有政府的权威，政府有没有执行力和公信力，最重要的是能不能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。因此，切实依法行政，维护社会公平正义，是建设服务型政府的制度基础。

　　其三，服务型政府应当是有限政府。在市场经济条件下，社会利益主体的多元化和社会矛盾的多样化，决定了无所不包的“全能政府”必然与社会和公民的需求发生冲突、碰撞。缓解这种冲突、碰撞，根本出路在于准确把握和限定政府行政权力的渗透，扩大社会发挥作用的空间。建设服务型政府，必须把政府不该管的、管不了的事项转移给社会，只有这样才能把该由政府管理的事项切实管好。因此，有所为有所不为，是建设服务型政府的基本原则。

　　其四，服务型政府应当是透明政府。在现代社会，作为权力所有者的公民，对作为受托者的政府的施政行为，享有知情权、表达权和监督权。消除公民与政府间的信息不对称，实现政府行为的公开透明，是世界各国公共行政管理发展的必然趋势。从今年5月1日起，国务院制定的《政府信息公开条例》正式施行，这意味着我国政府在增强自身工作的透明度方面，迈开了前所未有的步伐。条例的实施，将会对克服暗箱操作、滥用裁量权和行政不作为等起到明显的抑制作用。因此，让权力始终在阳光下运行，是建设服务型政府的重要保障。

　　其五，服务型政府应当是廉价政府。财政收入来自于人民，应当服务于人民。行政运行成本越高，就意味着为老百姓服务的资源越少。目前，我国的行政成本居高不下，以2006年为例，我国预算内行政管理费用占财政支出的18.75%。同期，这一比例在发达国家日本为2.83%，英国为4.1%，法国为7.5%，最高的美国也仅为9.9%（陈宪：《政府既要廉洁还要廉价》，北京青年报，2008年5月10日）。我们只有通过改善政府管理结构和方式，重塑政府业务流程，加速降低行政成本，给社会提供便捷、优质的服务，才能赢得人民的信任和尊重。因此，提高服务效率、降低服务成本，是建设服务型政府的内在要求。

　　“乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧”。“服务型政府”理念的提出，为行政管理体制改革指明了方向。现在的关键是把这一理念真正体现在制度设计和法规制定中，落实到权力运行的全过程中，让人民群众得到实实在在的便利和实惠——这才是我们要为之履行的重要职责。