张敏
在发展援助领域中，西班牙是向外提供官方发展援助较晚的国家之一。1985年，西班牙在外交部内设立国际合作和拉美国务秘书处，专门负责国际发展合作事务，当年在国家预算中首次拨出西班牙官方发展援助专款（ODA）。1991年，西班牙才正式成为经合组织发展援助委员会（OECD/DAC）的第20个成员国。在对外提供官方发展援助的数十年间，西班牙根据本国国情、经济发展水平和历史文化特征，逐渐发展和建立起较完善的对外援助管理体制，通过独特的援助工具，不断提高对外援助的透明度和促进公众的理解，使西班牙的对外发展援助政策发挥了日益重要的国际影响力。
一、增强外援的透明度
外援的透明度指政府定期公开对外援助政策、法规、外援规模及援助国家，并通过新闻、报刊、网络等媒体发表各种援外信息，增强公民的发展意识，在一些敏感问题上赢得公民的舆论支持。西班牙外援的透明度主要体现在以下几个方面。
1.颁布《发展合作法》，推进对外援助法制化建设。从政策层面上看，西班牙的发展援助政策比较透明。其发展援助政策很早就纳入了法制化层面。1978年颁布的西班牙新宪法序言中首次提到：通过与发展中国家的发展合作来维护世界和平与稳定，发展援助政策是西班牙在相互依赖和国际社会基础上的外交政策之一。1987年，西班牙政府批准的发展合作原则中提出了西班牙对外援助的基本政策框架，确定了指导原则、目标、目的、国际合作发展工具和方法。1992年和1994年，西班牙议会分别通过了发展合作增补原则，这些原则均强调要确定优先考虑的援助部门和区域，扩大对外援助的国际影响力。在这些原则指导下，西班牙的发展援助政策在20世纪90年代初得到了迅速的发展，通过不断变化的援助项目和不断增多的援助工具，提高了发展援助的全民意识和国际影响力。1998年6月18日，第一部西班牙国际合作发展法在议会正式通过，标志着西班牙国际合作发展政策正式跨入了制度化和法制化阶段。这部法律明确了援外决策、管理和执行机构之间的分工，提出了西班牙不同阶段援外的主要渠道、方式，肯定了非政府组织、私人企业等社会利益集团在援外中的作用。
2.官方发展援助预算方案的公开化。西班牙外援的透明度还体现在政府向社会公开官方发展援助的预算分配方案。从1999年起，西班牙外交部开始制定四年一度的发展援助总体计划，这些计划不仅阐述了发展援助政策目标与西班牙国家利益的关系，也公开了外援管理中的各项开支预算，援助的重点地区与重点领域，以及不同地区和领域在预算分配中各自所占的援助比例。正在执行中的2005 2008年预算方案中，明确提出了2006 2008年的ODA/GNI标准，分别为0.33%、0.42%和0.5%，2007年和2008年提供的官方发展援助总额分别为42.89亿欧元和53.90亿欧元，争取在2012年达到联合国规定的ODA/GNI为0.7%的指标。
预算方案的公开透明使得西班牙政府面临着来自国内外的各种挑战。国外的压力和指责主要集中在两个方面：其一，不少OECD国家认为西班牙的外援规模偏低，与其快速的经济增长不太相符。其二，一些国家认为西班牙多年来提供的发展援助贷款比例过高，这些援款以发展为幌子，实际上追逐的是西班牙本国的经济利益。在2002年上半年西班牙担任欧盟轮值主席国期间，西班牙政府对国际舆论作出了积极的姿态，承诺力争在2012年把ODA/GNI比重提高到0.7%。此后，援外预算有所增加，2006年西班牙净官方发展援助额为38.14亿美元，同比增幅超过了20.37%，按援助额排名，西班牙成为第八大双边援助国。关于贷款比例过高的问题，西班牙政府也做了一些调整，在下调总的贷款规模的同时，将贷款重点国家转向了经济发展速度较快的东亚国家，如中国和印尼。
西班牙外援国内的压力主要来自非政府组织。西班牙的一个非政府组织“0.7%平台”具有广泛群众基础和公众号召力，通过与政府对话、游说和抗议游行等多种途径迫使议会对发展政策中的弊端加以纠正，从而成功地影响了议会的立法过程。1997年9月16日提交议会辩论的发展合作法草案曾遭“0.7%平台”的强烈反对。他们认为该草案在发展政策目标、资助的数量和质量、援助政策的机构以及非政府组织与国家之间的关系四大方面存在严重缺陷，必须加以修改，指出西班牙的援助政策目标带有明显的利己性，发展援助政策目标与受援国需求相分离。为修改草案的部分条款，“0.7%平台”动用了一切政治、社会资源，最终赢得了议会中所有党派的支持。援助法草案第三条“通过促进、支持和扩大西班牙经济和文化的外部存在，发展和提升西班牙的国际关系”因未能照顾到发展中国家的实际需求，正式的援助法中的第三条增加了如下内容“促进人类经济、社会和经济的持续发展，消除世界贫困”，表明了西班牙发展援助历史上首次在通过援助实现西班牙利益与国际上普遍认同的发展目标相协调。
二、加强宣传教育，提高公众对外援的认知度
1.全方位宣传援外政策，推动发展教育的系统化和长期化。发展教育系统化主要通过年度财政拨款，通过各种渠道对西班牙发展援助的影响和作用进行国内外宣传工作。国际发展援助署每年均拨出专款用于发展教育宣传，以增强公民理解、支持和参与发展意识。截至2004年，国际发展援助署用于发展教育的拨款达到800万欧元。发展宣传的形式多样化，通过网络宣传，开设专门的发展教育专栏，突出对减贫、环保、艾滋病等前沿发展问题进行宣传。国际发展援助署还组织了一些公众普及教育活动，公众可以很容易地从网上获得西班牙所有的发展援助法规等信息。大量的教育活动也在自治区、市镇层面上进行，包括街头发放宣传小册子、张贴宣传展板等。外交部还不定期地进行民意调查，了解公众对西班牙发展合作政策和人类发展问题的看法，对执行发展援助的机构的援助效果进行分析。
由于发展援助的宣传需要投入大量的资金、人力和物力，宣传的力度稍有减弱或疏忽，很可能会直接导致公民对官方发展援助支持率的下降。为了推进发展援助的长期化，西班牙政府逐渐意识到必须通过开设发展援助方面的教育专业课程，培养从事对外发展援助的专门人才。在2005 2008年的多年度发展援助计划中，首次将发展教育提升为发展合作中的一项优先目标，希望将发展教育纳入到正规的国家教育制度中，在从幼儿园到大学的教学课程中传授发展教育理念和实践。这一战略超越了通过宣传培养公民的发展合作意识的传统做法，希望发展援助成为公民真正的兴趣点和发自内心关注的问题。今后，非政府组织、工会和大学将在发展教育上发挥更大的作用。
2.公众的发展意识日益增强。在上述宣传变动的影响下，西班牙公民的发展合作意识逐步加强。多项民意测验表明，公民对发展合作政策普遍持支持态度。1994年，西班牙公民向卢旺达地区提供的紧急援助款在OECD/DAC国家中位居第一。1996年11月进行的民意调查表明，西班牙公众对政府发展合作政策的支持率为66%左右，反对者为14%；1/3的西班牙人认为，即便是面临高失业率的形势，也要优先保障援助基金。2000年，在西班牙国家统计局的一项民意调查中，84%的被调查者认为西班牙应该不惜经济代价来援助那些发展中国家（1990年时仅58%）。近几年，西班牙的“欧洲意识”和“拉美情结”不断提高，公众呼吁政府应在对波黑战争所需的人道主义紧急援助上提供更多的支持，对拉美遭受飓风袭击和发生严重自然灾害的国家提供更多的食品援助。
2007年，西班牙社会调查中心所作的一项调查表明：70%的西班牙公民了解联合国规定的ODA/GNI的0.7%的指标。同期，欧洲晴雨表的一项调查也显示：西班牙公民对发展援助的支持率保持在69%左右。75%的西班牙公民认为减少极端贫困和饥饿是最为重要的援助目标；至于重点援助地区，73%的公民认为首先是撒哈拉以南非洲和北非，其次是拉美地区。这些调查结果与西班牙政府倡导的对外援助目标基本一致，表明政府在对外援助上的宣传和教育产生了积极的效果。
