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局长谈法制十堰建设

农机安全监管执法手段类型分析

时间:2017-11-03 16:06    来源:秦楚网  字体:  打印  播报

文/十堰市农机局局长  汪晓春

工欲善其事,必先利其器。好的工具或手段,往往对事情发展起到事半功倍的效果,农机安全执法监管,无出其外。

在政府的宏观管理中,常常运用到行政的、法律的、经济的甚至社会的手段,来实现对各个经济有机体的统筹把控。农机安全监管执法的政府行为,同样充溢着这些手段要素,来影响最终结果的生成。分析农机安全监管执法的手段类型,研究“用什么监管”的问题,能够为农机安全监管如何实现“事半功倍”提供参考。

一、农机安全监管的行政手段

行政手段,这里指政府部门通过行政命令、计划、规定等措施,调节监管对象行为的活动。

(一)表现形式。主要有安排目标计划;建立农机安全生产责任制;开展宣传教育;组织考试;进行督导检查;组建信息管理平台;推广安全生产技术;实施安全生产评价与检验;进行行政责任考核追究;农机安全文化建设;组建专业监管救援队伍等等。

(二)优缺点。优点:宏观性。农机安全监管的行政手段,是站在维护农机行业的整体安全和协调发展的宏观立场上,集中群众意愿,设定阶段目标,合理分配资源,直接、快速、灵活地解决实际操作中的问题,为社会整体发展目标服务。如对于农机事故,政府部门能够迅速进行事故报告、勘查处理、认定复核、赔偿调解、分析评估等工作,将全社会危害程度降到最低。缺点:计划性。行政手段的惯性,常常是站在行业最高点进行规划、设计、指导,而容易忽视市场、企业、社会的自主活力,有时甚至过多插手了应由市场、社会主体决定的经济活动,不利于监管的长效性。如前期有农机部门直接负责农机驾校的办学授课,承担招生、培训等业务工作,一定程度上就带来了效率低下和资源浪费。同时,行政部门上下级之间、部门与群众之间的信息传递迟缓甚至失真,容易造成信息不对称,从而影响了政策制定的方向和质量。

(三)评价。农机安全监管的行政手段长期内发挥着重要甚至是主要的作用,但随着时代进步与社会发展,部分手段会被削弱,部分手段会被其他手段所代替。

二、农机安全监管的法律手段

法律手段,就是通过法律法规的实施,调节监管对象的行为的活动。

(一)表现形式。目前,农机安全监管领域适用的法律法规主要有:《中国农业机械化促进法》、《农业机械安全监督管理条例》、《安全生产法》、《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《农业保险条例》、《省农业机械化促进条例》、《农业机械事故处理办法》、《农业机械质量调查办法》、《农业机械实地安全检验办法》、《联合收割机跨区作业管理办法》、《农业机械维修管理规定》、《拖拉机登记规定》、《拖拉机驾驶证申领和使用规定》、《联合收割机及驾驶员安全监理规定》等等,这些法律、法规、规章,提供了农机安全监管的依据、标准和方法,形成了监管行为的“门”。

(二)优缺点。优点:强制性。法律是最高权威,对所有监管对象具有普遍的约束力,甚至当其他手段无法实现目标、手段实施过程中出现冲突时,法律还能充当终极“裁判”的角色,在一定地域、时期和对象中,总是有力的,统一的,稳固的。如对拖拉机、联合收割机依法实行牌证管理,切实促进了机械作业与运输的安全有序。缺点:适应性。法律法规一经出台,相当长时间内就会保持不变,对现实存在的新情况、新问题很难及时作出反应,因而在指导实际操作中存在一定滞后性,如变型拖拉机这类车辆,并不符合国家安全生产的强制标准,但在一定时期内仍然大行其道,法律法规层面没能及时给予界定和约束。同时,农机安全监管法律法规的完备性、法律法规内部的兼容性还有待补充完善。

(三)评价。农机安全监管的法律手段是根本保障,但在实际操作中,需要针对具体情况做好解释、确认和回应。

三、农机安全监管的经济手段

经济手段,可以概括为,通过对经济利益的调整,影响和调节农机安全监管对象行为的活动。

(一)表现形式。主要有对先进农业机械研发制造给予税收优惠;对安全适用的农业机械进行购置补贴;对老旧危险农机进行报废更新补贴;对机耕道等基础设施建设进行财政投入;农机安全监理减免费用;实施农机保险;对农机从业者予以奖励或惩罚等等。

(二)优缺点。优点:内生性。经济手段与农机监管对象的切身利益密切相关,有助于将外在的监管要求转化为内在行动自觉,比其他手段更能激发监管对象的积极性、主动性和创造性,有效促进安全目标的有效实现。如实施老旧农机的报废补贴,农民自愿进行更新,自动淘汰危旧机械,客观上就降低了农机作业的危险系数。缺点:间接性。在实际中,经济手段更多充当的是“杠杆”的作用,工具手段与目标结果息息相关,但并不必然导向结果,需要其他政策的设计和措施的衔接。如老旧农机报废补贴初始阶段,存在部分农机补贴额度不抵回收废旧农机时产生的费用,造成农民积极性的波动,未达到淘汰更新的预期目的。同时,从政策的出发点上,补贴、税收、投入等经济手段也并非直接为农机安全监管所创设的,是在整体框架下,这些手段影响或优化了监管的结果。

(三)评价。农机安全监管中的经济手段是有效的,但效用发挥的程度上,很大程度上与经济手段本身的科学程度相关联。

四、农机安全监管的社会手段

社会手段,主要指借助第三方力量,来实现或发挥农机安全监管职能的活动。

(一)表现形式。主要包括如农机检验社会部门实施;农机培训社会办学;农机事故勘察社会保险机构承担;农机认证、鉴定社会专业机构参与;农机安全知识社会组织教育宣传;农机产品质量专业机构认证;农机推广准入第三方鉴定等等。

(二)优缺点:优点:竞争性。农机安全监管的社会手段,实际上是创设了多元的监管主体,来提高监管的效率,推进监管的公平,节省监管的成本,从而有效回应监管对象的现实需求。如实行农机安全生产的委托管理,从专业机构购买技术服务,在刺激社会机构竞争性同时,极大提升了安全的专业水平。缺点:复杂性。无论是政府购买社会服务,或是社会组织互助服务等等,都在农机安全服务的需求、标准、过程等方面存在着复杂性,操作要求较高,同时不同地域、社会发展水平、对象不同,社会手段的应用方式也难以相同。如购买技术服务,对于实力强、规模大、发展程度高的农机组织比较适合,对于个体农机手就很难适合;农机的维修中介服务,在集中连片地区适合,在边远山区就困难重重。

(三)评价。农机安全监管的社会手段还处于起步阶段,但其适用性、先进性、重要性正日渐凸显出来,势必将会发挥越来越重要的作用。

以上四种农机安全监管手段,从行业主管部门的视角,经济手段、法律手段、社会手段,都可以理解为是从属于行政手段的,是行政手段的某种实现形式;但如果从经济社会发展的视角,四种手段无疑又可以是并立而行,分门讨论,同时更能为农机安全监管的手段选择提供有建设性的思考。如何分析四种手段的优先劣后,需要把握环境的整体变化、手段的内在属性和目标的客观要求。

1、从环境的变化上,“小政府”、“大社会”蔚然成型,行政手段直接干预日渐式微。在全面深化改革背景下,政府“简政放权”,更多的把手从过多介入的社会、市场中收回来,发挥市场在安全生产资源配置中的决定性作用,农机的安全监管逐渐向维护行业秩序、优化公共服务等方面延伸,如农机安全监理正在实现减免费用就是一例。反之,行政手段的事前控制、行政计划等的应用范围与程度都会日渐收窄。

2、从手段的属性上,法律手段构成了其他手段的前提,始终是“有牙齿”的监管抓手。尽管农机安全监管法律法规仍处于健全完善阶段,但在已有的体系中,能够为行业部门的行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等提供强力、有效的依据,同时也因其公正性、强制性,最能保证监管的长期性、规范性。如《中国农业机械化促进法》的实施,不仅推进了农机普及的黄金十年,也促进了农机监管的平安十年。依法监管,依法行政,就是践行依法治国的鲜活样本。

3、从目标的要求上,安全与发展相克相生,发挥经济、社会手段的“杠杆”作用更有助于趋利避害。《安全生产法》提出了以人为本,安全发展的目标原则;《农业机械安全监督管理条例》提出了以人为本,预防事故,保障安全,促进发展的目标原则;《道路交通安全法》提出了依法管理,方便群众的目标原则,共同的核心要义,概括出农机安全监管的最终目标,一是不出事故;一是能够发展。经济手段和社会手段,不直接影响或调解监管对象的行为,也不直接参与或介入监管对象的活动,但却对农机的安全和发展具有双面的、同向的、深远的影响,如农机经营合作组织的兴起,不仅为探索农机安全监管的社会化服务提供了有效载体,同时为扩展监管的内容和途径展现了广阔前景。

综上,农机安全监管的手段趋向,是以法律手段为中轴,不断面向市场化、社会化、现代化,促进政府与社会、企业的多元互动,推进监管手段与时代发展和社会进步相适应,从而整体提升农机安全监管的水平。

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